行政处罚追诉时效对未批先建等违法建设无意义

　　《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。单从字面理解，违章建筑(包括未批先建和超规划建设)在其建成时建设行为即完成，对其进行处罚的追诉时效应当从违章建筑建成完工时起算，超过二年的，就不应再处罚。但这样就会出现一个问题，就是时效的经过并不必然导致违章建筑的合法化，出现法律适用的难题。而实践中，也出现了通过罚款后补办手续合法化的变通做法，变相鼓励了部分建设单位未批先建或超规划建设。所以，2004年10月原建设部《关于贯彻〈国务院关于深化改革严格土地管理的决定〉的通知》(建规〔2004〕185号)特别强调，对建设单位、个人未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证进行用地和项目建设，擅自改变规划用地性质或扩大建设规模，违反法律规定和规划要求随意流转集体建设用地等行为，要采取措施坚决制止，并依法给予处罚。按法律规定应当没收或拆除的违法用地和违法建设，必须依法处罚，不得以罚款或补办手续取代。在这种情况下，就需要解决违章建筑的追诉时效问题。

　　关于违章建筑的追诉时效问题，原建设部专门向全国人大法工委进行了请示，并转发了法工委的答复内容。根据原建设部《关于转发全国人大常委会法工委办公室〈对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见〉的通知》(建法〔2012〕43号)，全国人大法工委办公室以《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》(法工办发〔2012〕20号，以下简称《意见》)作了回复。根据《意见》，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。显然，这个解释具有明显的目的性，而且不符合严格的字面解释原则。行为和行为结果显属两个不同的概念。举个比较极端的例子，故意杀人造成被害人死亡的，用刀砍、刺是行为，死亡是结果，不能说被害人死亡结果一直存在、被害人未复生，杀人的行为就一直处于继续状态。另外，就是这种解释不符合维护交易安全和社会秩序、督促执法机关及时查处违法行为的时效设立目的，导致时效制度对违章建筑的查处无任何意义。因为，除非当事人自行拆除，否则违章建筑任何时候都可以查处。再者，就是这种解释突破了普通民众对法律的信仰，会让普通百姓觉得，行政机关为了收钱对法律进行不符合常理和群众一般认知的任性解释。

来源：法释